城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗(yàn)有哪些

改革開放以來，如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，城市規(guī)劃體系的改革進(jìn)行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細(xì)規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進(jìn)行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導(dǎo)功能、資源保護(hù)和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進(jìn)，越來越得到業(yè)內(nèi)人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

微信號：MeetyXiao
添加微信好友, 獲取更多信息
復(fù)制微信號

1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過15年的發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學(xué)性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調(diào)整、修改，以適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)新形勢的要求。建設(shè)部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》的出臺，確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)框架，為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理奠定了法制基礎(chǔ)。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標(biāo)干預(yù)為主的缺少彈性的規(guī)劃，尚處于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尋求與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術(shù)到行政手段等一系列內(nèi)容的科學(xué)化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎(chǔ)，編制體系是依據(jù)，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實(shí)施城市規(guī)劃，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關(guān)城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實(shí)施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問題的解決、區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)興、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實(shí)踐

l.1現(xiàn)狀及問題

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前，我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段，正面臨經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說，我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術(shù)體系和實(shí)踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎(chǔ)理論缺乏，而應(yīng)用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經(jīng)濟(jì)體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應(yīng)建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術(shù)體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術(shù)規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無從參照；規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實(shí)踐體系來說，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，面對市場經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)的新情況、新問題，其可操作性不強(qiáng)；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國家有關(guān)規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范，以適應(yīng)投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀(jì)50年代末期，按前蘇聯(lián)模式，以資源開發(fā)和大型工業(yè)項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀(jì)60年代，大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀(jì)80年代中期開始的，學(xué)習(xí)西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當(dāng)時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀(jì)90年代初中期，全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點(diǎn)是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模，職能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。目前，我國尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經(jīng)濟(jì)全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市間的競爭，越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進(jìn)入快速發(fā)展階段，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯，城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)和設(shè)施完備的優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內(nèi)的各類資源，特別是對城市地域內(nèi)的空間資源進(jìn)行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀(jì)50～60年代，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)時期引進(jìn)的，經(jīng)歷了近半個世紀(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了艱苦的探索，在理論和實(shí)踐上取得了長足的進(jìn)步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關(guān)的規(guī)范陸續(xù)出臺，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術(shù)規(guī)范。20世紀(jì)80年至今，全國各地已經(jīng)按照5年一修編的周期，進(jìn)行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀(jì)80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設(shè)為特征，重點(diǎn)是

彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進(jìn)行。第二輪20世紀(jì)90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實(shí)“五個統(tǒng)籌”科學(xué)發(fā)展觀，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項(xiàng)目建設(shè)時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所表現(xiàn)出來的不同特點(diǎn)，一方面說明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位，表現(xiàn)為我國空間規(guī)劃系列不完善，直接導(dǎo)致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù)，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù)，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來，國家為強(qiáng)化土地管理、保護(hù)和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問題。一是國發(fā)[1996]18號文：“城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實(shí)保護(hù)和節(jié)約土地資源?！倍菄l(fā)[1997]11號文：“城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄l(fā)[2004]28號文：“切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?！庇纱丝梢?，國家對于城市總體規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術(shù)上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標(biāo)控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進(jìn)行專題研究，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。因此，新時期的總體規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃。

2．3近期建設(shè)規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的研究，注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題，突出規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定，充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設(shè)規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和時序。針對近期建設(shè)規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設(shè)指導(dǎo)思想，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度，強(qiáng)調(diào)了近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。隨后建設(shè)部等9部委將做好近期建設(shè)規(guī)劃工作，作為貫徹落實(shí)國務(wù)院通知的重要內(nèi)容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設(shè)規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設(shè)想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構(gòu)和完善，應(yīng)為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠(yuǎn)性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標(biāo)和藍(lán)圖，同時還應(yīng)從城市規(guī)劃實(shí)施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導(dǎo)下的應(yīng)變能力，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下的應(yīng)對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應(yīng)該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的政策、技術(shù)支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實(shí)施管理提供直接依據(jù)。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實(shí)施管理的需要，科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實(shí)際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應(yīng)該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個有機(jī)的整體，是城鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機(jī)的聯(lián)系。按其深度而言，同一個規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容，也有屬于詳細(xì)規(guī)劃層次的內(nèi)容。對于它們的類別、任務(wù)、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)按城鎮(zhèn)實(shí)際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細(xì)規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃；近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化、細(xì)化和落實(shí)。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強(qiáng)求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據(jù)各個城鎮(zhèn)的特點(diǎn)和不同時期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設(shè)計等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的，主要是近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和整體構(gòu)想，起原則指導(dǎo)和調(diào)控作用。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃實(shí)施的階段性具體安排，具體指導(dǎo)城市土地有序利用和項(xiàng)目的科學(xué)建設(shè)；控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn)，應(yīng)該在規(guī)劃實(shí)施中起直接的控制作用。為了做到這一點(diǎn)，必須使近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃法制化，賦予它們“有國家強(qiáng)制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復(fù)雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細(xì)規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，實(shí)施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術(shù)文件，成為法定圖則的說明和技術(shù)支撐。法定圖則應(yīng)由有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時制定其實(shí)施細(xì)則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設(shè)的兼容性，以及土地使用強(qiáng)度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實(shí)施管理三者的結(jié)合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施管理的工作依據(jù)，是對法定圖則的補(bǔ)充。工作圖則就是經(jīng)過規(guī)定程序?qū)徟脑敿?xì)規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細(xì)地對用地性質(zhì)做出安排，規(guī)定應(yīng)該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強(qiáng)度和控制指標(biāo)；更詳細(xì)地規(guī)定建筑物與周邊的關(guān)系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標(biāo)”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實(shí)施管理導(dǎo)則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當(dāng)?shù)撵`活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補(bǔ)法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵

我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴(kuò)散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結(jié)合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū)，聚集和擴(kuò)散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團(tuán)和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高，與中心城市存在著密切社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實(shí)體地域，凡城市實(shí)體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強(qiáng)大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強(qiáng)度的一體化地域，但是并非有了強(qiáng)大的中心城市就能構(gòu)建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運(yùn)作的基礎(chǔ)。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，重點(diǎn)是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構(gòu)筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，建立相對獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟(jì)地域單元，也可視作一個基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復(fù)雜的過程，在此過程中會表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展關(guān)系，從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結(jié)果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實(shí)踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設(shè)廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下，開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益最優(yōu)，推進(jìn)跨省域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。經(jīng)過近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實(shí)際已經(jīng)或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴(kuò)張、開發(fā)區(qū)的建設(shè)、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設(shè)等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯(lián)系起來，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機(jī)制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)其健康發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎(chǔ)之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因?yàn)槌擎?zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結(jié)構(gòu)性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結(jié)構(gòu)組成，與城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應(yīng)。而城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)

劃、重點(diǎn)地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結(jié)構(gòu)性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務(wù)發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護(hù)政策、人文與歷史保護(hù)政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內(nèi)容與政策規(guī)劃相對應(yīng)，并分別以對應(yīng)的政策規(guī)劃為依據(jù)，同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來說，政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次；專項(xiàng)規(guī)劃和重點(diǎn)地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實(shí)施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題，也是影響此類規(guī)劃實(shí)施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應(yīng)的跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)，如“區(qū)域建設(shè)委員會”“城市聯(lián)合委員會”等。借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，建立跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)很有必要。關(guān)于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強(qiáng)法制化建設(shè)。迄今為止，我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設(shè)仍十分落后。國外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實(shí)施與管理，都是通過立法，具有嚴(yán)格的法制基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項(xiàng)技術(shù)過程，而且是一項(xiàng)政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區(qū)體制改革設(shè)想

在我國，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制。“市帶縣”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下，市帶縣體制就其本質(zhì)上講，還是地方政權(quán)的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟(jì)區(qū)。在實(shí)行市帶縣的地區(qū)，原來沒有上下級行政隸屬關(guān)系的市縣，現(xiàn)在卻有了明確的等級關(guān)系，故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題，除了有關(guān)方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國特大城市行政區(qū)劃

開始作出調(diào)整，由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設(shè)市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法?！俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象；三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力，首先是加快區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設(shè)過程中，一是區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行；二是創(chuàng)新機(jī)制，解決好區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是建立專門的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金，成立具有經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高建設(shè)資金利用率。

新時期下村莊規(guī)劃有啥新特點(diǎn)？

當(dāng)前我國正處于國土空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時期，村莊規(guī)劃有新的使命，新的理念和新的定位，過去的村莊規(guī)劃編制是以政府為主導(dǎo)，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實(shí)用性不強(qiáng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相互脫節(jié)。新時代的村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”，應(yīng)體現(xiàn)“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”三大要求。

就規(guī)劃定位而言，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，其規(guī)劃范圍是行政村的全域，可以是一個行政村或者相鄰的幾個行政村合并在一起編制。從規(guī)劃深度上來看，國家文件中寫明的是詳細(xì)規(guī)劃。從內(nèi)容編制上面來看，村莊規(guī)劃可能會覆蓋到一些基本內(nèi)容和一些選做內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)編制對象的實(shí)際情況按需編制，應(yīng)編盡編，編制過程中鼓勵村民參與，開門做規(guī)劃。

綠維文旅基于十余個省（市）級村莊規(guī)劃導(dǎo)則的研究，認(rèn)為可以從全域管控、村莊建設(shè)兩個維度，編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃。全域管控維度主要涉及劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區(qū)、細(xì)化村莊分類管控原則與策略、實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)、探索宅基地建設(shè)管控模式等內(nèi)容；村莊建設(shè)維度主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)空間、傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化和建筑景觀、完善公共設(shè)施構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活服務(wù)圈，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體等內(nèi)容。

綠維文旅擁有旅游規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景園林設(shè)計“三甲”資質(zhì)，2005年創(chuàng)立之初，便提出了“創(chuàng)意經(jīng)典·落地運(yùn)營”理念。是業(yè)內(nèi)最早研究鄉(xiāng)村振興的企業(yè)，2018年出版的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施》受到業(yè)界好評，已重印兩次。綠維文旅作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施的全程服務(wù)商，具有多年的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，在縣域鄉(xiāng)村振興、田園綜合體、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)莊、酒莊、農(nóng)場、民宿客棧等項(xiàng)目方面都具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。望百度采納

傳統(tǒng)"三結(jié)構(gòu)"規(guī)劃同新時期城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)與組織規(guī)劃的區(qū)別有哪些

地域空間結(jié)構(gòu)、等級規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)的“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃，一直是我國各層次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的核心。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化與知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中國市場化制度建立，我國進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型的新時期，傳統(tǒng)的“三結(jié)構(gòu)”的理論范式與規(guī)劃的概念模式也面臨完善和深化?！叭Y(jié)構(gòu)”規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理過程中，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施主體缺位、管理法定性不明等還缺乏認(rèn)識，往往過分重視技術(shù)因素、忽視政策因素，追求目標(biāo)理想、忽視階段可行和規(guī)劃實(shí)施的連續(xù)性、動態(tài)性，在表達(dá)方式、深度方面不適應(yīng)管理的需要。

城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)與組織規(guī)劃是將傳統(tǒng)的“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃上升、擴(kuò)展為包括制定實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策、措施在內(nèi)的城鎮(zhèn)空間組織、城鎮(zhèn)功能組織、塘鎮(zhèn)規(guī)模組織規(guī)劃，并在具體內(nèi)容上根據(jù)政府職能進(jìn)行相應(yīng)擴(kuò)充。即傳統(tǒng)“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃提出城鎮(zhèn)地域空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃城鎮(zhèn)布局；提出城鎮(zhèn)職能類型結(jié)構(gòu)，確定主要城鎮(zhèn)性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；提出城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)，確定主要城鎮(zhèn)人口規(guī)模等。而結(jié)構(gòu)與組織規(guī)劃確定城鎮(zhèn)發(fā)展空間和重點(diǎn)的綜合發(fā)展空間，提出其對應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)(空間結(jié)構(gòu)形成完善的對策)；確定中心城市體系和各類、各級城鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)展的現(xiàn)代功能，提出其對應(yīng)的功能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)(功能結(jié)構(gòu)形成完善的對策)；確定中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)發(fā)展布局的原則、標(biāo)準(zhǔn)和中心鎮(zhèn)設(shè)置方案；確定主要城鎮(zhèn)的規(guī)劃人口指導(dǎo)規(guī)模，提出其對應(yīng)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)(規(guī)模結(jié)構(gòu)形成完善的對策)；確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模等。

新時期國土規(guī)劃的任務(wù)、問題及對策

摘要 新時期國土規(guī)劃新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的重要任務(wù)有：引導(dǎo)和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制；科學(xué)配置資源，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；完善制度保障，促進(jìn)均衡發(fā)展；發(fā)揮導(dǎo)向作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和民生全面協(xié)調(diào)發(fā)展。在新時期國土規(guī)劃中，針對保障發(fā)展與保護(hù)資源的兩難問題，要以資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)編制規(guī)劃；針對開發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的矛盾問題，應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；針對資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問題，要以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元；針對發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與克服“短板”制約問題，要以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局；針對當(dāng)前與長遠(yuǎn)的矛盾問題，要確立資源環(huán)境承載力評價前置與后評估的程序；要建立科學(xué)的規(guī)劃層級體系以處理好局部與整體關(guān)系。

十七屆五中全會提出以科學(xué)發(fā)展為主題，圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一主線，把保障和改善民生、提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性作為今后發(fā)展的主要目標(biāo)。在這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，國家推進(jìn)國土規(guī)劃編制工作，意義深遠(yuǎn)，需要認(rèn)清形勢，明確任務(wù)，分析問題，尋找對策。

一、新時期國土規(guī)劃的重要任務(wù)

如何發(fā)揮特有的功能，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，引導(dǎo)市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)而引導(dǎo)和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國土資源管理保障發(fā)展、保護(hù)資源的雙重目標(biāo)，是新時期國土規(guī)劃的重要任務(wù)。

(一)運(yùn)用規(guī)劃調(diào)控功能，引導(dǎo)和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)增長靠各種生產(chǎn)要素起作用，首先是資源，其次是資本，第三是勞動(普通勞動)，第四是技術(shù)進(jìn)步。新中國在建國初期，借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)增長方式，靠資源投入、資本投入，外延增長，粗放增長。1982年國家提出把經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到提高“效益”的基礎(chǔ)上，確定了到2000年國民生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)。到2000年，國民生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)超額實(shí)現(xiàn)了，但“經(jīng)濟(jì)效益提高”的前提沒有實(shí)現(xiàn)?！熬盼濉逼陂g國家提出要實(shí)現(xiàn)兩個根本轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放到集約的轉(zhuǎn)變，二是計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)，新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，其中一個重要因素是很大程度上利用了從農(nóng)民那里拿來的土地，大量投資，重新進(jìn)入重工業(yè)化時代。加之地方官員搞形象工程、政績工程，增長方式就往回走了。

把拉動經(jīng)濟(jì)增長的因素歸結(jié)為“消費(fèi)、投資與出口”，來源于凱恩斯關(guān)于“總需求二總供給”公式。但凱恩斯關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長依賴于“三駕馬車”的分析是著眼于短期而非長期。若維持長期的經(jīng)濟(jì)增長，就要選擇健康的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變過去主要依靠資源、資本投入、依靠廉價勞動以及出口(變相的資源投入和勞動投入)拉動經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展方式，而選擇依靠科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步，以人才和技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品附加值，提高資源使用效率。

國土規(guī)劃要從保障發(fā)展與保護(hù)資源兩個方面，落實(shí)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動資源節(jié)約集約利用、循環(huán)利用，提高資源管理水平，提高資源使用效率，合理控制環(huán)境容量等，這是新時期國土規(guī)劃面臨的首要任務(wù)。

(二)科學(xué)配置資源，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

十七屆五中全會提出把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，突出了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展的決定性意義。

新時期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整涉及需求、產(chǎn)業(yè)、資源配置、投融資體制、城鄉(xiāng)區(qū)域平衡等諸多方面。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的背后，反映出的是科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、資源配置不合理等深層次的問題。究其根本是要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，調(diào)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在因素引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的資源配置，是在政府宏觀調(diào)控下，市場對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。我國目前存在的問題表現(xiàn)在兩方面，一是宏觀調(diào)控體系尚未建立，法制、法規(guī)、政策等尚不完善，更多的是采用行政手段。另一方面市場化程度還比較低，法規(guī)不健全，市場無序，行政干擾，市場發(fā)揮不了配置資源的基礎(chǔ)性作用。新時期的國土規(guī)劃，首先要建立和完善國土資源宏觀調(diào)控體系，同時推進(jìn)市場配置資源機(jī)制，通過資源合理配置帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免過去以產(chǎn)業(yè)帶動資源開發(fā)的格局，避免資源掠奪式、環(huán)境破壞式的發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會。

(三)完善制度保障，促進(jìn)均衡發(fā)展

我國地域廣闊，地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出。首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，資源向城市的過度集中，形成了城市和農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)。解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩條主要舉措，加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次表現(xiàn)為東、中、西部發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的資源環(huán)境組合往往直接決定一個地區(qū)的發(fā)展方向。解決我國中、西部發(fā)展問題，應(yīng)更多地考慮產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)布局是否合理，資源優(yōu)勢是否最大化、劣勢最小化，GDP水平是否與當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力相匹配。應(yīng)從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的角度考慮中、西部特定資源環(huán)境條件下的科學(xué)發(fā)展。

區(qū)域均衡發(fā)展是轉(zhuǎn)型期的重要目標(biāo)，是促進(jìn)社會公平正義、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。國土規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域的重要途徑，也是有效途徑，在規(guī)劃中需要就縮小城鄉(xiāng)與東、中、西部差異采取有效政策和措施，提供制度保障。

(四)發(fā)揮導(dǎo)向作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和民生全面協(xié)調(diào)發(fā)展

在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)是不同的。我國在建國初期乃至其后的一定時期，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時的社會基礎(chǔ)所決定的。改革開放初期，以經(jīng)濟(jì)的快速增長為主要目標(biāo)也是必然選擇。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不可避免地會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境破壞嚴(yán)重、財富分配不公、社會矛盾突出等問題。這時候面臨全面協(xié)調(diào)發(fā)展問題，否則經(jīng)濟(jì)問題就會演化為政治問題、社會問題。

以往由于國土規(guī)劃的缺失，資源環(huán)境對于長遠(yuǎn)發(fā)展的作用被忽視，經(jīng)濟(jì)增長越快，社會矛盾越突出，生態(tài)問題越嚴(yán)重。此次轉(zhuǎn)型意味著從注重追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向追求以人為本的全面發(fā)展，更加關(guān)注民生以及生態(tài)文明建設(shè)。新時期國土規(guī)劃編制應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀導(dǎo)向作用，立足資源環(huán)境，將資源的開發(fā)利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局等更多地引向關(guān)注民生與生態(tài)文明建設(shè)，使在國土規(guī)劃框架下進(jìn)行的各種專項(xiàng)規(guī)劃以及各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃也能遵循同樣的價值取向，將經(jīng)濟(jì)、社會、民生與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)起來。

二、新時期國土規(guī)劃面臨的問題及對策

(一)保障發(fā)展與保護(hù)資源的兩難問題——以資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃

資源環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境的有限性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的持續(xù)增長是我國當(dāng)今社會發(fā)展的主要矛盾之一，既要保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)需求，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。解決這一難題的關(guān)鍵是資源環(huán)境承載力評價，通過資源環(huán)境承載力大小來控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和資源消耗強(qiáng)度(參見圖1)。

圖1

資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)可恢復(fù)與可持續(xù)，并滿足人類需求的前提下，一個地區(qū)、一定時期內(nèi)的資源環(huán)境數(shù)量與質(zhì)量，能夠承載經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展需求的能力。資源環(huán)境承載力是在一定時空范圍內(nèi)浮動的閥值，資源環(huán)境的數(shù)量、質(zhì)量支持最低倫理道德水平下的社會需求量的最低下限值，到支持在可以預(yù)見的一定時期內(nèi)逐步提高的社會需求量的最高上限值。這種閾值范圍對地區(qū)的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、排放總量等指標(biāo)都會形成制衡作用，這只是確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與資源消耗強(qiáng)度的依據(jù)。如果突破這個閥值，必會使生態(tài)環(huán)境處于超負(fù)載的狀態(tài)中，這樣下去的結(jié)果是無法保持經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

資源環(huán)境承載力是理性發(fā)展、適度發(fā)展的科學(xué)依據(jù)。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃是協(xié)調(diào)資源環(huán)境供給與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求矛盾的重要途徑。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃，可以確保規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)建立在最新的資源環(huán)境狀況基礎(chǔ)之上，既滿足當(dāng)前，也能確保長遠(yuǎn)。既能發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，也能促進(jìn)區(qū)域間互補(bǔ)，促進(jìn)均衡發(fā)展。

(二)開發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的矛盾問題——以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)

資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中，環(huán)境本身也是一種資源。資源與環(huán)境之間是相互影響、相互制約的。國土規(guī)劃過程中必須把資源、環(huán)境作為一個統(tǒng)一體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

環(huán)境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環(huán)境資源的利用存在兩個層面的問題，第一是認(rèn)識層面。由于對環(huán)境的資源屬性認(rèn)識不足，環(huán)境價值不能全面體現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產(chǎn)權(quán)。第二是實(shí)際操作層面。人們認(rèn)識到使用者應(yīng)該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮到正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環(huán)境造成的污染和破壞的補(bǔ)償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本而非全部。使用者在消費(fèi)環(huán)境資源時造成的環(huán)境污染和破壞沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償往往由社會承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境成本外部化。環(huán)境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環(huán)境資源的浪費(fèi)及過度使用。因此必須明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，將環(huán)境資源成本內(nèi)部化，形成誰使用誰付費(fèi)、誰破壞誰治理的補(bǔ)償機(jī)制，充分體現(xiàn)社會公平原則。

國土規(guī)劃需要以加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，建立健全資源、環(huán)境成本計量標(biāo)準(zhǔn)，將資源環(huán)境使用成本納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環(huán)境的破壞性、掠奪性使用和過度使用。

(三)資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問題——以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元

資源環(huán)境稟賦條件有著自身存在與發(fā)展的客觀規(guī)律，具有自然的地域性特征。而目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導(dǎo)致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權(quán)與財政體制的分灶導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，人為的行政分割必然加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是各行政區(qū)之間的資源分配與環(huán)境保護(hù)等方面的矛盾；二是行政區(qū)界限產(chǎn)生資源開發(fā)利用的不均衡；三是產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)域間協(xié)調(diào)問題。

行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)的不協(xié)調(diào)，會凸顯資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾。國土規(guī)劃編制應(yīng)以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元，從全國層面上確定區(qū)域國土資源開發(fā)格局，在此格局下進(jìn)行各行政區(qū)的國土規(guī)劃，各行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)交叉或者重疊的，須依全國國土規(guī)劃格局進(jìn)行區(qū)域間協(xié)調(diào)，避免地方利益驅(qū)動或者地方保護(hù)的不合理開發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過資源環(huán)境承載力評價來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)力布局，應(yīng)成為國土規(guī)劃編制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性和持續(xù)性的工作。

(四)發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與克服“短板”制約問題——以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局

一個區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強(qiáng)度與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢資源環(huán)境條件，還取決于其限制性因素的制約。國土規(guī)劃如何引導(dǎo)各地區(qū)在“短板”因素的制約下發(fā)揮資源優(yōu)勢，是實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源目標(biāo)的關(guān)鍵問題。

以資源環(huán)境自然分區(qū)進(jìn)行國土規(guī)劃，是以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為前提，是建立在資源環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)上的。根據(jù)承載力評價結(jié)果劃分不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢與劣勢，即確定影響一個地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)性因素與限制性因素，通過功能分區(qū)對其支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能進(jìn)行合理定位，確立不同地區(qū)適合發(fā)展、不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，對可發(fā)展產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模以及布局進(jìn)行總量上和空間上的控制，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方案，成為制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)依據(jù)，既能保障適度發(fā)展，改善民生，也能有效控制對資源環(huán)境的影響，不會使“短板”更短。

(五)當(dāng)前與長遠(yuǎn)的矛盾問題——確立資源環(huán)境承載力評價前置與后評估的程序

“十二五”我國將進(jìn)入新的轉(zhuǎn)型期。國土規(guī)劃需要認(rèn)真思考新的發(fā)展階段當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。從以往規(guī)劃的實(shí)施來看，常常出現(xiàn)規(guī)劃或不符合實(shí)際、規(guī)劃趕不上變化，或規(guī)劃不具法律效力不能實(shí)施。而只顧眼前，片面追求增長速度，常使規(guī)劃中長期目標(biāo)提前被突破。有些地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)增長，不執(zhí)行規(guī)劃，過度開發(fā)、重復(fù)建設(shè)。解決這些問題，需要科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)并嚴(yán)格遵照執(zhí)行，而其前提是要保證國土規(guī)劃的科學(xué)性，這可以通過資源環(huán)境承載力評價前置與后評估來實(shí)現(xiàn)(參見圖2)。

圖2

國土規(guī)劃的編制與實(shí)施均具有法定的程序性。從科學(xué)的角度出發(fā)，應(yīng)該在國土規(guī)劃編制之前先期進(jìn)行資源環(huán)境承載力評價工作，使規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定建立在資源環(huán)境承載力閥值的基礎(chǔ)上，既對當(dāng)前資源環(huán)境開發(fā)起到限定與保障作用，也要對未來發(fā)展留有一定的彈性空間(承載力閾值的四維特征決定的)。只有國土規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定科學(xué)，才能保證國土規(guī)劃實(shí)施的法定權(quán)威性。

規(guī)劃實(shí)施是一個動態(tài)的過程，還需通過資源環(huán)境承載力監(jiān)測開展后評估。國土規(guī)劃有15～20年的周期，人口、經(jīng)濟(jì)增長各種指標(biāo)都處在不斷變化之中，同時隨著規(guī)劃項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，資源環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況相應(yīng)發(fā)生改變，這種動態(tài)的變化帶來的影響是否在生態(tài)可恢復(fù)和可持續(xù)的范圍內(nèi)，都需要進(jìn)行監(jiān)測。未來可以逐步建立起全覆蓋的國土資源動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，掌握最為精準(zhǔn)的國土資源與環(huán)境狀況，以評價規(guī)劃目標(biāo)是否保持在資源環(huán)境或承載的范圍之內(nèi)，能夠及時進(jìn)行調(diào)整。

(六)局部與整體關(guān)系問題——建立科學(xué)的規(guī)劃層級體系

國土規(guī)劃要處理好局部與整體的關(guān)系。我國區(qū)域差異大，要實(shí)現(xiàn)整體可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)首先立足區(qū)域，即采取“全國視野、區(qū)域行動”的策略。一方面要兼顧國家總體戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略、各行政區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)區(qū)帶發(fā)展、城市與城市群發(fā)展等之間的關(guān)系。我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江、以及沿鐵路交通干線的幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)帶，形成了珠三角、長三角、環(huán)渤海等幾大城市群，以這些區(qū)域的發(fā)展帶動了全國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，但是也出現(xiàn)了區(qū)域與全國、區(qū)域內(nèi)部之間的不協(xié)調(diào)問題，需要通過國土規(guī)劃從宏觀上加以約束和調(diào)控。

另一方面，需要盡快健全完善規(guī)劃體系，處理好國土規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、國土規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國的規(guī)劃有很多種類型，包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體綱要、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等。各種規(guī)劃常發(fā)生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協(xié)調(diào)的紐帶，缺少可以進(jìn)行平衡調(diào)整的依據(jù)。國土規(guī)劃是聯(lián)系國土資源與經(jīng)濟(jì)社會活動的最直接紐帶，是對資源開發(fā)戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略最高層次的布局。避開部門行政權(quán)利等因素，單從科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略角度，各類單項(xiàng)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均應(yīng)在國土規(guī)劃的框架下進(jìn)行，服從國土規(guī)劃的空間布局，因?yàn)槲ㄓ袊烈?guī)劃是建立在資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)之上的，這是一切發(fā)展的根本。

(原載《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2010年11期，作者與樊笑英合作撰文)