沈陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例
第一章 總則第一條 根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《遼寧省實施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》,結(jié)合本市實際,制定本條例。第二條 本市城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督檢查以及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)活動,應(yīng)當遵守本條例。第三條 城鄉(xiāng)規(guī)劃工作在市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導下,實行分級管理。
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市規(guī)劃主管部門和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(以下統(tǒng)稱城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門)按照法定職責,負責本市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。
發(fā)展和改革、城建、交通、環(huán)保、工商、城市管理行政執(zhí)法等有關(guān)部門,應(yīng)當按照各自職責依法做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理相關(guān)工作。第四條 任何單位和個人都應(yīng)當遵守經(jīng)依法批準公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃,并有權(quán)對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為進行檢舉或者控告。第二章 城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第五條 本市城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當包括:
(一)本市行政區(qū)域內(nèi)城市總體規(guī)劃;
(二)縣(市)人民政府所在地鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃;
(三)中心城區(qū)內(nèi)分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃;
(四)市和縣(市)人民政府確定的重要地塊修建性詳細規(guī)劃;
(五)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、水系、綠化、歷史文化名城保護、環(huán)境保護、地下空間開發(fā)、防災(zāi)減災(zāi)等專項規(guī)劃。第六條 編制城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃,應(yīng)當將規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容,作為城市規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。
編制控制性詳細規(guī)劃,應(yīng)當將建設(shè)用地性質(zhì)、建設(shè)用地的開發(fā)強度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局和規(guī)模、自然生態(tài)和歷史文化遺產(chǎn)保護的地域范圍和管理要求、地下空間開發(fā)利用的控制要求等作為強制性內(nèi)容。
編制修建性詳細規(guī)劃,不得違反控制性詳細規(guī)劃確定的強制內(nèi)容。第七條 本市城鄉(xiāng)規(guī)劃按照下列規(guī)定組織編制和審批:
(一)城市總體規(guī)劃由市人民政府組織編制,經(jīng)市人民代表大會常務(wù)委員會審議和省人民政府審查同意后,報國務(wù)院審批;
(二)縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由縣人民政府組織編制,經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會審議后,報市人民政府審批,報省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制,經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會審議后,報上一級人民政府審批,報市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案;
(三)新民市總體規(guī)劃由新民市人民政府組織編制,經(jīng)本市人民代表大會常務(wù)委員會審議和沈陽市人民政府審查同意后,報省人民政府審批;
(四)鄉(xiāng)規(guī)劃由所在鄉(xiāng)人民政府組織編制,經(jīng)本級人民代表大會審議,報縣(市)人民政府審批;
(五)村莊規(guī)劃由所在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制,經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意,報縣(市)人民政府審批;
(六)分區(qū)規(guī)劃由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同區(qū)人民政府編制,經(jīng)市人民政府審批,報市人民代表大會常務(wù)委員會和省人民政府備案;
(七)城市控制性詳細規(guī)劃由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制,報市人民政府審批,報市人民代表大會常務(wù)委員會和省人民政府備案。縣(市)人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃由縣(市)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制,報縣(市)人民政府審批,報本級人民代表大會常務(wù)委員會和市人民政府備案。其他鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制,報上一級人民政府審批,報鎮(zhèn)人民代表大會備案;
(八)重要地塊修建性詳細規(guī)劃報本級人民政府審定;
(九)專項規(guī)劃由有關(guān)專業(yè)管理部門會同市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制,經(jīng)市和縣(市)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查后,報市和縣(市)人民政府審批。第八條 城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級的單位承擔城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體編制任務(wù)。
城鄉(xiāng)規(guī)劃文件應(yīng)當附具規(guī)劃編制單位的資質(zhì)證明等要件。第九條 編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和對周邊環(huán)境有重要影響的其他規(guī)劃,應(yīng)當由有資質(zhì)的單位進行環(huán)境影響評價,并履行審查程序。第十條 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中,組織編制機關(guān)應(yīng)當采取論證會、座談會或者其他方式征求專業(yè)部門和專家的意見,并根據(jù)意見對城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以修改完善。
城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前,組織編制機關(guān)應(yīng)當將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。城鄉(xiāng)規(guī)劃草案公告時間不得少于三十日,公告的時間、地點以及意見征集方式應(yīng)當在本市有關(guān)政府網(wǎng)站或者新聞媒體上予以公布。
城鄉(xiāng)規(guī)劃批準后,組織編制機關(guān)應(yīng)當在有關(guān)政府網(wǎng)站上對公眾意見的采納情況予以分類答復。
城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗有哪些
改革開放以來,如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制,城市規(guī)劃體系的改革進行了大量的探索,其中最具有革命性的是控制性詳細規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年,深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃,以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進,越來越得到業(yè)內(nèi)人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。
1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施,初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過15年的發(fā)展,尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善,城市規(guī)劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調(diào)整、修改,以適應(yīng)我國社會經(jīng)濟新形勢的要求。建設(shè)部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的出臺,確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)框架,為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎(chǔ)。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處,是以目標干預為主的缺少彈性的規(guī)劃,尚處于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃階段。
回顧改革開放20余年來,與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較,從中吸取經(jīng)驗和教訓,尋求與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善,包括從法律、技術(shù)到行政手段等一系列內(nèi)容的科學化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成,法規(guī)體系是基礎(chǔ),編制體系是依據(jù),管理體系是手段,目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃,促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關(guān)城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上,重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。
在城市規(guī)劃編制體系中,基于城市問題的解決、區(qū)域經(jīng)濟復興、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用,作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼,近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。
1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐
l.1現(xiàn)狀及問題
我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前,我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段,正面臨經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制、經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn),以及我國加入wTO之后,來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說,我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術(shù)體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先,從理論體系來說,基礎(chǔ)理論缺乏,而應(yīng)用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經(jīng)濟體制及文化背景方面有所不同,所以不能照搬照抄西方國家的模式,而應(yīng)建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次,在技術(shù)體系方面,缺乏系統(tǒng)性的技術(shù)規(guī)范:規(guī)劃編制系列不完整,且無從參照;規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟下城市規(guī)劃管理的要求等。再次,從實踐體系來說,城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全,現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物,面對市場經(jīng)濟下出現(xiàn)的新情況、新問題,其可操作性不強;地方性法規(guī)或者不完善,或者與國家有關(guān)規(guī)定相矛盾;規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范,以適應(yīng)投資體制改革和行政審批制度改革的需要。
2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思
2.1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來,開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作:一是20世紀50年代末期,按前蘇聯(lián)模式,以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主,在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀60年代,大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀80年代中期開始的,學習西方50~60年代的模式,從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題,但仍以資源開發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心,與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀90年代初中期,全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略,明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模,職能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu),提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。目前,我國尚未形成
法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經(jīng)濟全球化和加入wTO的新形勢,城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市間的競爭,越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭,以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次,城市進入快速發(fā)展階段,面臨經(jīng)濟發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力,日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等,快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯,城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平的重復建設(shè)和惡性競爭,客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃,研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模
式和城市空間組合形式,發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟和設(shè)施完備的優(yōu)勢,提升區(qū)域綜合競爭力。
2.2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內(nèi)的各類資源,特別是對城市地域內(nèi)的空間資源進行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀50~60年代,全面學習蘇聯(lián)時期引進的,經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展,經(jīng)歷了艱苦的探索,在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關(guān)的規(guī)范陸續(xù)出臺,為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術(shù)規(guī)范。20世紀80年至今,全國各地已經(jīng)按照5年一修編的周期,進行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設(shè)為特征,重點是
彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬,保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟發(fā)展的需要,同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪:2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀,充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性,做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設(shè)時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟發(fā)展階段所表現(xiàn)出來的不同特點,一方面說明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時代特征,另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié),其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位,表現(xiàn)為我國空間規(guī)劃系列不完善,直接導致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù),而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。
為加強城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù),在《城市規(guī)劃編制方法》中,加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求,并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來,國家為強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要,接連出臺了若干個重要文件,均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問題。一是國發(fā)[1996]18號文:“城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào),切實保護和節(jié)約土地資源?!倍菄l(fā)[1997]11號文:“城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?!比菄l(fā)[2004]28號文:“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?!庇纱丝梢?,國家對于城市總體規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是,二者在技術(shù)上存在一定的分歧,如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面,均存在不完全可比的問題;同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進行專題研究,在此基礎(chǔ)上,科學確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局,統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地,合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施。因此,新時期的總體規(guī)劃是指導城市建設(shè)發(fā)展的公共政策,而不再是單純的建設(shè)項目規(guī)劃。
2.3近期建設(shè)規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變,其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標的研究,注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究,注重對城市總體框架和功能的控制,注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題,突出規(guī)劃強制性內(nèi)容的規(guī)定,充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下,近期建設(shè)規(guī)劃亦發(fā)生較大變化,由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟,統(tǒng)籌安排城市近期建設(shè)項目的規(guī)模和時序。針對近期建設(shè)規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變,國務(wù)院《關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》,從端正城市建設(shè)指導思想,切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度,強調(diào)了近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。隨后建設(shè)部等9部委將做好近期建設(shè)規(guī)劃工作,作為貫徹落實國務(wù)院通知的重要內(nèi)容,明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設(shè)規(guī)劃。
2.城市規(guī)劃編制體系框架的設(shè)想
城市規(guī)劃編制體系框架的建構(gòu)和完善,應(yīng)為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標和藍圖,同時還應(yīng)從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā),為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導下的應(yīng)變能力,以適應(yīng)市場經(jīng)濟下的應(yīng)對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此,城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等,為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應(yīng)該分法定系列和非法定系列;圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù),是圖則的政策、技術(shù)支撐;圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式,是規(guī)劃意圖的法律化,為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據(jù)。
2.1規(guī)劃編制
規(guī)劃的編制以實現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性,滿足規(guī)劃實施管理的需要,科學指導城市建設(shè),促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里,是不可能的,也是沒有必要的。因此,應(yīng)該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃,這些規(guī)劃上下層次互相銜接,是一個有機的整體,是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分,但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機的聯(lián)系。按其深度而言,同一個規(guī)劃,可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容,也有屬于詳細規(guī)劃層次的內(nèi)容。對于它們的類別、任務(wù)、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定,應(yīng)按城鎮(zhèn)實際需要編制,為法定規(guī)劃的編制提供支撐。
2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講,區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的;總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的;分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的;詳細規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講,區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃,以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能;總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃;近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃,是對總體規(guī)劃的深化、細化和落實。
2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的,有按專業(yè)編制的,有按地區(qū)編制的,還有按有效期限編制的,不必強求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃,可根據(jù)各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制,例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設(shè)計等。
2.2圖則制定
規(guī)劃管理要做到依法行政,真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的,主要是近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃,是城市發(fā)展的長遠目標和整體構(gòu)想,起原則指導和調(diào)控作用。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排,具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設(shè);控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化,是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn),應(yīng)該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點,必須使近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃法制化,賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市,規(guī)劃
必須既有原則的剛性,又有靈活的彈性。也就是使近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則,使詳細規(guī)劃成為工作圖則,它們具有不同的審批程序,不同的法律地位,不同的法律效力,起不同的作用。
2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎(chǔ)上,根據(jù)有關(guān)法規(guī)制定的,是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù),實施規(guī)劃意圖的主要手段??刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多,其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則,只宜作為技術(shù)文件,成為法定圖則的說明和技術(shù)支撐。法定圖則應(yīng)由有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序,確保其法律效力的嚴肅性和權(quán)威性。同時制定其實施細則,規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設(shè)的兼容性,以及土地使用強度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結(jié)合。
2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進行規(guī)劃實施管理的工作依據(jù),是對法定圖則的補充。工作圖則就是經(jīng)過規(guī)定程序?qū)徟脑敿氁?guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質(zhì)做出安排,規(guī)定應(yīng)該建什么;更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強度和控制指標;更詳細地規(guī)定建筑物與周邊的關(guān)系;更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住,而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下,給行政管理以適當?shù)撵`活性,既便于操作,也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。
3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究
3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵
我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式:一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表,由自上而下的城市擴散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結(jié)合而形成;二是以大城市地區(qū)為代表,特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū),聚集和擴散兩種過程均十分明顯,城市邊緣組團和衛(wèi)星城發(fā)育明顯,城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密,城鄉(xiāng)一體化程度深。
3.1.1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高,與中心城市存在著密切社會經(jīng)濟聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定,首先需劃分出城市實體地域,凡城市實體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10%以上的城市,將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣,視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。
3.1.2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強度的一體化地域,但是并非有了強大的中心城市就能構(gòu)建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運作的基礎(chǔ)。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi),重點是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構(gòu)筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi),建立相對獨立的產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟地域單元,也可視作一個基本的生態(tài)單元,其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實現(xiàn)進一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復雜的過程,在此過程中會表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展關(guān)系,從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結(jié)果就是大都市連綿帶的生成與生長。
3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐
城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定,目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面,1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》,首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式,從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來,城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū),是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年,按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局,省建設(shè)廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作,從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強制性內(nèi)容,指導三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建
設(shè),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè),促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導下,開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施,實現(xiàn)區(qū)域整體利益和長遠利益最優(yōu),推進跨省域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,率先實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標。經(jīng)過近年的探討和發(fā)展,我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經(jīng)或正在形成中,其推動力主要來自:中心城市的迅速擴張、開發(fā)區(qū)的建設(shè)、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設(shè)等。其中前三種力量主要來自城市,第四種力量來自鄉(xiāng)村,第五、六種力量把自上
和自下的力量聯(lián)系起來,這與西方城鎮(zhèn)群的形成機制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成,迫切需要科學的規(guī)劃引導其健康發(fā)展,為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極。
3.3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架
城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎(chǔ)之上建立的,但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架,因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性,也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市,從社會經(jīng)濟聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結(jié)構(gòu)性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結(jié)構(gòu)組成,與城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應(yīng)。而城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說,政策規(guī)劃指導發(fā)展規(guī)劃,是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)
劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結(jié)構(gòu)性規(guī)劃,主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策,包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務(wù)發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內(nèi)容與政策規(guī)劃相對應(yīng),并分別以對應(yīng)的政策規(guī)劃為依據(jù),同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來說,政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次;專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。
4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理
4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題
跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃.,客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題,也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外,解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應(yīng)的跨區(qū)管理機構(gòu),如“區(qū)域建設(shè)委員會”“城市聯(lián)合委員會”等。借鑒國外成功的經(jīng)驗,建立跨行政區(qū)管理機構(gòu)很有必要。關(guān)于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理,還有一個重要問題,就是必須加強法制化建設(shè)。迄今為止,我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設(shè)仍十分落后。國外的成功經(jīng)驗表明,成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理,都是通過立法,具有嚴格的法制基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略,它不僅是一項技術(shù)過程,而且是一項政治過程,是一種政策行為和社會行為。
4.2行政區(qū)體制改革設(shè)想
在我國,不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來,在全國普遍推行“市帶縣”體制?!笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經(jīng)濟區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下,市帶縣體制就其本質(zhì)上講,還是地方政權(quán)的一種存在方式,是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū),原來沒有上下級行政隸屬關(guān)系的市縣,現(xiàn)在卻有了明確的等級關(guān)系,故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看,要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題,除了有關(guān)方面的改革外,還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代,我國特大城市行政區(qū)劃
開始作出調(diào)整,由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設(shè)市,所以只得采用改縣為區(qū)的方法?!俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端,一是造成城市持續(xù)向外蔓延,耕地資源大面積銳減;二是混淆了不同類型的行政區(qū),出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象;三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此,“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。
4.3加快區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐
提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力,首先是加快區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐,它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設(shè)過程中,一是區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導下進行;二是創(chuàng)新機制,解決好區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金;三是建立專門的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金,成立具有經(jīng)濟調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機構(gòu),提高建設(shè)資金利用率。
城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃管理制度的法律憑證有什么。
(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要規(guī)定了哪些城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理制度城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中?
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中我國城鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理實行“一書兩證”(選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中的規(guī)劃管理制度,城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中我國鄉(xiāng)村規(guī)劃管理則實行鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證制度。
具體來說,選址意見書是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審核建設(shè)項目選址的法定依據(jù);建設(shè)用地規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審核,建設(shè)用地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的法律憑證;建設(shè)工程規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審核,建設(shè)工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的法律憑證;鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審核,在集體土地上有關(guān)建設(shè)工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的法律憑證。
(二)在建設(shè)項目規(guī)劃審批制度上,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與以往的法律法規(guī)有什么不同?
隨著土地使用制度改革和投資體制的改革,現(xiàn)行規(guī)劃實施制度也需要作相應(yīng)調(diào)整?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》完善了與投資體制、土地管理相協(xié)調(diào)的建設(shè)項目規(guī)劃審批制度,保留了建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證(鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證)工作制度,結(jié)合投資體制改革,明確了發(fā)放建設(shè)項目選址意見書的情形和環(huán)節(jié)。同時,在充分考慮規(guī)劃許可制度與投資體制改革和土地使用制度改革相銜接的基礎(chǔ)上,對建設(shè)工程的種類和管理程序作了區(qū)分,按照既要保證規(guī)劃實施,又要規(guī)范行政權(quán)力的原則,完善了有關(guān)許可的條件,簡化許可環(huán)節(jié)。此外,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還對地下空間的開發(fā)利用以及建設(shè)工程竣工驗收提出了規(guī)劃管理的要求。
(三)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方面有什么具體規(guī)定?
以前“一法一條例”的管理制度,對鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理非常薄弱,難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要,農(nóng)村無序建設(shè)和浪費土地情況比較嚴重?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》把《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中涉及規(guī)劃的部分內(nèi)容上升為法律,體現(xiàn)了對農(nóng)村問題的重視程度,有利于指導規(guī)范村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃制定,規(guī)范農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)行為。同時,針對農(nóng)村建設(shè)活動規(guī)模小,點多面廣、以個人為主等情況,按照既要嚴格規(guī)劃管理,又要便民的原則,規(guī)定農(nóng)村建設(shè)活動只領(lǐng)取鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定,“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的,建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證是在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)村建設(shè)活動的法律憑證,未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的,屬違法建設(shè)。該法第六十五條規(guī)定,“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的,可以拆除?!?
(四)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是如何突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性和公共服務(wù)職能的?
城鄉(xiāng)規(guī)劃的任務(wù)是要在城鄉(xiāng)的發(fā)展中維持公共生活的空間秩序,對未來的空間利用做出科學合理的安排。這是一項需要就社會、經(jīng)濟、環(huán)境和技術(shù)發(fā)展等要素進行統(tǒng)籌安排的綜合性工作,既要依照法律進行,又同時兼具政策性特征。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)把社會公共利益放在核心位置,它對城鄉(xiāng)規(guī)劃基本原則的規(guī)定,特別是重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產(chǎn)保護等規(guī)定,是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃中社會公共利益基本構(gòu)成的體現(xiàn)?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃確定的各類公共服務(wù)設(shè)施用地的保護和對總體規(guī)劃中強制性內(nèi)容的規(guī)定,體現(xiàn)了對社會公共利益基本載體的保護。它還明確提出了城市的建設(shè)和發(fā)展,應(yīng)當優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè),將促進公共財政首先投到基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施項目中去?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則以及對規(guī)劃實施的有關(guān)規(guī)定,強化了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共服務(wù)職能,從制度上明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策對城鄉(xiāng)建設(shè)的指導作用。
(五)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對公眾參與機制是如何規(guī)定的?
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃公開化的原則作出了明確規(guī)定,有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃公開化和公眾參與制度的具體措施包括:
一是在規(guī)劃的編制過程中,“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前,組織編制機關(guān)應(yīng)當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關(guān)應(yīng)當充分考慮專家和公眾的意見,并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條)
二是在規(guī)劃的實施階段,“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖予以公布”(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條),城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準建設(shè)單位變更規(guī)劃條件的申請的,“應(yīng)當及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示” (《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條)。
三是在修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃時,“組織編制機關(guān)應(yīng)當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況”(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條)。
四是在修改控制性詳細規(guī)劃時,“組織編制機關(guān)應(yīng)當對修改的必要性進行論證,征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見”(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條),修改修建性詳細規(guī)劃和建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖時,“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當采取聽證會等形式,聽取利害關(guān)系人的意見”(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條)。
(六)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改是如何規(guī)定的?
城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準就具有法律效力,必須嚴格執(zhí)行,但是,城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展是一個長期的歷史過程,城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也是一個動態(tài)的發(fā)展過程,影響城鄉(xiāng)發(fā)展的因素也在不斷發(fā)展變化,這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃編制機關(guān)必須時刻關(guān)注規(guī)劃的具體實施情況以及城鄉(xiāng)的發(fā)展變化,適時對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修改。當然,為維護規(guī)劃實施的嚴肅性,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃修改條件做了嚴格規(guī)定,當出現(xiàn)下列五種情況之一時,可以依法對省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行修改:(一)、上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更,提出修改規(guī)劃要求的;(二)、行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的;(三)、因國務(wù)院批準重大建設(shè)工程確需修改規(guī)劃的;(四)、經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的;(五)、城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應(yīng)當修改規(guī)劃的其他情形。同時,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃修改必須遵循的原則和程序以及因規(guī)劃修改調(diào)整給當事人造成損失的補償?shù)葐栴}都做出了明確規(guī)定。這一系列規(guī)定削減了規(guī)劃實施過程中修改的隨意性,是規(guī)劃決策客觀、公正、民主的有力制度保障措施之一。
另外,對規(guī)劃的修改,特別強調(diào)了在修改規(guī)劃過程中對相關(guān)利害關(guān)系人的利益保護問題,如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條規(guī)定,“修改控制性詳細規(guī)劃的,組織編制機關(guān)應(yīng)當對修改的必要性進行論證,征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見,并向原審批機關(guān)提出專題報告,經(jīng)原審批機關(guān)同意后,方可編制修改方案”,第五十條規(guī)定,“經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改;確需修改的,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當采取聽證會等形式,聽取利害關(guān)系人的意見;因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的,應(yīng)當依法給予補償”。
(七)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對違法建設(shè)行為的責任追究是如何規(guī)定的?
為了有效地遏制違法建筑的建設(shè),《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強調(diào)了對不同類型違法建設(shè)行為的責任追究,加大了查處力度,使違法者無利可圖,將對惡意違法建設(shè)獲取不當利益的行為起到極大的震懾作用。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定,“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的,由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設(shè);尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的,限期改正,處建設(shè)工程造價5%以上10%以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實物或者違法收入,可以并處建設(shè)工程造價10%以下的罰款”。同時,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》授予縣級以上地方人民政府行使強行制止權(quán)和強制拆除權(quán),對及時消除違法建筑將起到積極的作用。第六十八條規(guī)定,“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強行拆除等措施
城市規(guī)劃應(yīng)遵循和堅持哪些原則?
城市規(guī)劃的原則,是正確處理城市與國家、地區(qū)、其他城市的關(guān)系、城市建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系、城市建設(shè)的內(nèi)部關(guān)系等的指導思想。在城市規(guī)劃編制過程中,應(yīng)遵循和堅持以下原則:
1.整合原則
城市規(guī)劃要堅持從實際出發(fā),正確處理和協(xié)調(diào)各種關(guān)系的整合原則。
(1)應(yīng)當使城市的發(fā)展規(guī)模、各項建設(shè)標準、定額指標。計發(fā)程序問國家和地方的經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)。
(2)要正確處理好城市局部建設(shè)和整體發(fā)展的辯證關(guān)系。要從全局出發(fā),使城市的各個組成部分在空間布局上做到職能明確,主次分明,互相銜接,科學考慮城市各類建設(shè)用地之間的內(nèi)在聯(lián)系,合理安排城市生活區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文教區(qū)等,形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有機整體。
(3)要正確處理好城市規(guī)劃近期建設(shè)與遠期發(fā)展的辯證關(guān)系。任何城市都有一個形成發(fā)展、改造更新的過程,城市的近期建設(shè)是遠期發(fā)展的一個重要組成部分,因此,既要保持近期建設(shè)的相對完整,又要科學預測城市遠景發(fā)展的需要,不能只顧眼前利益而忽視了長遠發(fā)展,要為遠期發(fā)展留有余地。
(4)要處理好城市經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的辯證關(guān)系。注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害,加強城市綠化建設(shè)和市容環(huán)境衛(wèi)生建設(shè),保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風貌、地方特色和自然景觀;不能片面追求經(jīng)濟效益,以污染環(huán)境。破壞生態(tài)平衡、影響城市發(fā)展為代價,避免重復“先污染,后治理”的老路,而要使城市的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境建設(shè)同步進行。人與環(huán)境是相互依存的有機整體,保持人與自然相互協(xié)調(diào),既是當代人類的共同責任,也是城市規(guī)劃工作的基本原則。
2.經(jīng)濟原則
城市規(guī)劃要堅持適用、經(jīng)濟的原則,貫徹勤儉建國的方針,這對于中國這樣一個發(fā)展中國家來說尤其重要。
(1)要本著合理用地、節(jié)約用地的原則,做到精打細算,珍惜城市的每一寸土地,盡量少占農(nóng)田。不占良田。土地是城市的載體,是不可再生資源。 國耕地人均數(shù)量少,總體質(zhì)量水平低,后備資源不富裕,必須長期堅持“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實保護耕地”的方針。
(2)要量力而行,科學合理地確定城市各項建設(shè)用地和定額指標,對一些重大問題和決策進行經(jīng)濟綜合論證,切忌倉促拍板,造成不良后果。 國城市在發(fā)展過程中,資源占用與能源消耗過大,建設(shè)行為過于分散,浪費了大量寶貴的土地資源。因此,在城市發(fā)展中要把集約建設(shè)放在首位,形成合理的功能與布局結(jié)構(gòu),加大投資密度;改革土地使用制度,實行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓;處理好土地批租單元的改進、產(chǎn)權(quán)分割下成片開發(fā)的組織形式,提高對城幣發(fā)展中可能出現(xiàn)的矛盾的預見性,為城市更新預留政府控制用地,以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
3.安全原則
安全需要是人類最基本的需要之一。因此,城市規(guī)劃要將城市防災(zāi)對策納入城市規(guī)劃指標體系。
(1)編制城市規(guī)劃應(yīng)當符合城巾防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流等要求。在可能發(fā)生強烈地震和嚴重洪水災(zāi)害的地區(qū),必須在規(guī)劃中采取相應(yīng)的抗震、防洪措施;特別注意高層建設(shè)的防火防風問題等。
(2)還要注意城市規(guī)劃的治安、交通管理、人民防空建設(shè)等問題。如城市規(guī)劃中要有意識地消除那些有利于犯罪的局部環(huán)境和防范上的“盲點”。
規(guī)劃是一門綜合藝術(shù),需要按照美的規(guī)律來安排城市的各種物質(zhì)要素,以構(gòu)成城市的整體美,給人以美的感受,避免“城市視覺污染”。
(3)要注意傳統(tǒng)與現(xiàn)代的協(xié)調(diào),保護好城市中那些有代表性的歷史文化設(shè)施、名勝古跡的同時,也要注意體現(xiàn)時代精神,包括使用新材料、新工藝,讓二者結(jié)合“神似”而不是“形似”。
(4)要自然景觀和人文景觀的協(xié)調(diào),建筑格調(diào)與環(huán)境風貌的協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃需要通過對建筑布局、密度。層高、空間和造型等方面的干預,體現(xiàn)城市的精神和氣質(zhì),滿足生態(tài)的要求。
5.社會原則
所謂社會原則,就是在城市規(guī)劃中樹立為全體市民服務(wù)的指導思想,貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進流通、繁榮經(jīng)濟、促進科學技術(shù)文化教育事業(yè)的原則,盡量滿足市民的各種需要。
(1)設(shè)計要注重人與環(huán)境的和諧。人是環(huán)境的主角,讓建筑與人對話,引人公園、廣場成為市民交流聯(lián)系的空間,使市民享受充分的陽光、綠地、清新的空氣、現(xiàn)代化的公共設(shè)施、舒適安全的居住環(huán)境,這種富有生活情趣和人情味的城市環(huán)境,已成為世界上許多城市面向21世紀的規(guī)劃和建設(shè)的目標。
(2)是要大力推廣無障礙環(huán)境設(shè)計。城市設(shè)施不僅要為健康成年人提供方便,而且要為老、弱、病、殘、幼著想,在建筑出入口、街道商店、娛樂場所設(shè)置無障礙通道,體現(xiàn)社會高度文明。 國目前和將來都是老人和殘疾人較多的國家,在城市中推廣無障礙設(shè)計,其意義尤為重要。